สาเหตุของการย้ายเมืองหลวงของอินโดนีเซีย

แผนการย้ายเมืองหลวงของอินโดนีเซียได้รับการกล่าวถึงตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีซูการ์โน (Sukarno) เมื่อราวทศวรรษที่ ๒๔๘๐ หรือเมื่อกว่า ๘๐ ปีมาแล้ว เพื่อแก้ไขปัญหาที่สั่งสมมานานจากการขยายตัวของเมืองและประชากรในกรุงจาการ์ตา อาทิ การจราจรติดขัด ชุมชนแออัด การทรุดตัวของพื้นดินจากการสูบใช้น้ำบาดาล การเสื่อมโทรมของสภาพแวดล้อมและระบบนิเวศ และความแออัดของพื้นที่ที่ไม่เอื้อต่อการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค ระบบบำบัดน้ำเสีย และการคมนาคมขนส่ง เป็นต้น นอกจากนี้ กรุงจาการ์ตายังประสบปัญหาจากภัยธรรมชาติบ่อยครั้ง โดยเฉพาะอุทกภัย และมีความเสี่ยงต่อการเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเลจากสภาวะโลกร้อน

ปัญหาดังกล่าวทวีความรุนแรงมากขึ้นเป็นลำดับตลอดระยะเวลาเกือบศตวรรษผ่านมาทำให้รัฐบาลอินโดนีเซียในสมัยต่าง ๆ รวมถึงนักการเมือง นักวิชาการ และภาคประชาสังคมได้เสนอโมเดลการย้ายเมืองหลวงในหลากหลายรูปแบบ โดยโมเดลที่ได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง ๒ มีรูปแบบหลักระหว่าง (๑) การสร้างเมืองหลวงแห่งใหม่แทนกรุงจาการ์ตาในลักษณะเดียวกับการย้ายเมืองหลวงของบราซิลจาก นครริโอเดจาเนโร (Rio de Janeiro) ไปยังกรุงบราซิลเลีย (Brasília) หรือ (๒) การให้กรุงจาการ์ตายังคงสถานะเป็นเมืองหลวง โดยก่อสร้างศูนย์ราชการแห่งใหม่แทน เช่นเดียวกับกรุงกัวลาลัมเปอร์ที่ยังคงมีสถานะเป็นเมืองหลวงของมาเลเซีย โดยมีเมืองปุตราจายา (Putrajaya) เป็นเมืองศูนย์กลางราชการ

แผนการย้ายเมืองหลวงของอินโดนีเซียเริ่มเป็นรูปธรรมในปี ๒๕๖๒ เมื่อประธานาธิบดี โจโก วีโดโด (Joko Widodo) ประกาศแผนการย้ายเมืองหลวงอย่างเป็นทางการจากกรุงจาการ์ตาบนเกาะชวาไปยังสถานที่แห่งใหม่ในจังหวัดกาลิมันตันตะวันออกบนเกาะบอร์เนียว (Borneo) ซึ่งต่อมา รัฐบาลอินโดนีเซียได้ประกาศชื่อใหม่ว่า “กรุงนุสันตารา” (Nusantara)” ซึ่งในภาษาชวาแปลว่า “หมู่เกาะ” โดยรัฐบาลอินโดนีเซียให้เหตุผลการเลือกชื่อดังกล่าวว่า เป็นชื่อที่ง่ายต่อการจดจำและสะท้อนความเป็นอินโดนีเซียได้ดีจากลักษณะพิเศษทางภูมิประเทศของอินโดนีเซียที่มีสภาพโดยทั่วไปเป็นเกาะ โดยคาดว่า การก่อสร้างและย้ายเมืองหลวงจะเสร็จสมบูรณ์ในปี ๒๕๗๘

“กรุงนุสันตารา” เมืองหลวงแห่งใหม่ของอินโดนีเซีย

กรุงนุสันตารามีลักษณะทางภูมิศาสตร์เหมาะสมตามข้อพิจารณาการเลือกเมืองหลวงของรัฐบาลอินโดนีเซีย โดยตั้งอยู่ห่างจากแนวภูเขาไฟและบริเวณขอบแผ่นเปลือกโลก ซึ่งปลอดภัยจากแผ่นดินไหวและภูเขาไฟระเบิด อีกทั้งตั้งอยู่สูงกว่าระดับน้ำทะเลปานกลาง ๒๐๐ - ๔,๐๙๕ เมตร ซึ่งจะช่วยบรรเทาปัญหาการเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเลในอนาคตจากสภาวะโลกร้อน นอกจากนี้ บริเวณที่จะก่อสร้างกรุงนุสันตารายังมีสภาพแวดล้อมที่อุดมสมบูรณ์และมีประชากรเบาบาง ซึ่งจะทำให้การก่อสร้างเมืองใหม่ไม่กระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนมากนักเมื่อเทียบกับพื้นที่อื่น ๆ 

กรุงนุสันตาราครอบคลุมพื้นที่ประมาณ ๒,๕๖๐ ตารางกิโลเมตร หรือประมาณเกือบ ๒ เท่าของพื้นที่กรุงเทพมหานคร โดยเมืองใหม่แห่งนี้จะประกอบด้วยพื้นที่ตัวเมือง (Capital Region) ซึ่งมีพื้นที่ประมาณ ๕๖๑.๘๐ ตารางกิโลเมตรและพื้นที่สำหรับการพัฒนาอีกประมาณ ๑,๙๓๐ ตารางกิโลเมตร ในด้านงบประมาณ รัฐบาลอินโดนีเซียคาดว่า การสร้างเมืองหลวงใหม่จะใช้งบประมาณ ๔๖๖ ล้านล้านรูเปียห์ หรือประมาณ ๑ ล้านล้านบาท โดยรัฐบาลอินโดนีเซียจะจัดสรรงบประมาณเพียงร้อยละ ๑๙ ของค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างสำหรับงบประมาณในส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๘๑ จะรับการลงทุนจากทั้งภายในและต่างประเทศในรูปแบบการเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน รวมทั้งการระดมทุน (crowdfunding) ทั้งนี้ การถ่ายโอนสถานะเมืองหลวงจากกรุงจาการ์ตาไปยังเมืองหลวงแห่งใหม่จะเริ่มขึ้นในช่วงแรกของปี ๒๕๖๗ และคาดว่าการย้ายเมืองหลวงจะเสร็จสมบูรณ์ในปี ๒๕๗๘

อินโดนีเซียไม่ได้เป็นประเทศแรกในอาเซียนที่ย้ายเมืองหลวง

อินโดนีเซียเป็นประเทศล่าสุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่มีการย้ายเมืองหลวงถัดจากเมียนมาที่ย้ายเมืองหลวงจากกรุงย่างกุ้ง (Yangon) ไปยังกรุงเนปยีดอ (Nay Pyi Taw) เมื่อปี ๒๕๔๙ เนื่องจากเหตุผลทางการเมืองที่รัฐบาลเมียนมามุ่งให้รัฐบาลเป็นศูนย์กลางบริหารประเทศในตำแหน่งยุทธศาสตร์ที่เหมาะสมสำหรับการรักษาเสถียรภาพและอำนาจการปกครองของรัฐ และมาเลเซียที่ย้ายที่ทำการรัฐบาลจากกรุงกัวลาลัมเปอร์ (Kuala Lumpur) ไปยังนครปุตราจายา (Putrajaya) เมื่อปี ๒๕๔๔ เนื่องจากความแออัดของกรุงกัวลาลัมเปอร์

ในอดีต มีหลายประเทศที่มีประวัติการย้ายเมืองหลวง โดยนับตั้งแต่ทศวรรษที่ ๒๕๐๐ มีประเทศที่ย้ายเมืองหลวงแล้วกว่า ๗ แห่ง อาทิ กรุงบราซิเลีย(Brasília) บราซิล ย้ายจากกรุงรีโอเดจาเนโร (Rio de Janeiro) เมื่อปี ๒๕๐๓ กรุงอิสลามาบัด (Islamabad) ปากีสถาน ย้ายจากกรุงราวัลปินดี (Rawalpindi) เมื่อปี ๒๕๑๐ และกรุงอาบูจา (Abuja) ไนจีเรีย ย้ายจากกรุงลากอส(Lagos) เมื่อปี ๒๕๓๔ ทั้งนี้ การย้ายเมืองหลวงของแต่ละประเทศมีเหตุผลแตกต่างกันทั้งด้านการเมืองการปกครอง รวมถึงด้านความมั่นคง

เมืองหลวงใหม่กับการแก้ไขปัญหาที่สั่งสมของอินโดนีเซีย

การย้ายเมืองหลวงจากกรุงจาการ์ตาไปยังกรุงนุสันตาราจะช่วยระบายความแออัดจากการขยายตัวของเมืองและประชากรในกรุงจาการ์ตาที่ปัจจุบันมีจำนวนมากกว่า ๑๑ ล้านคน ในขณะที่จังหวัดกาลิมันตันตะวันออกซึ่งเป็นจะเป็นที่ตั้งของกรุงนุสันตารามีประชากรเพียง ๓.๗๘ ล้านคน ซึ่งน้อยกว่ากรุงจาการ์ตาประมาณ ๓ เท่า อีกทั้งยังจะช่วยแก้ปัญหาเรื่องความเสี่ยงที่กรุงจาการ์ตาอาจจมลงสู่ทะเลในอนาคต เนื่องจากพื้นที่กรุงจาการ์ตาทรุดตัวลงประมาณ ๒๕ เซนติเมตรต่อปีจากการขุดเจาะน้ำบาดาลมาใช้เป็นปริมาณมาก ซึ่งผู้เชี่ยวชาญวิเคราะห์ว่า พื้นที่ ๑ ใน ๓ ของกรุงจาการ์ตาอาจจมลงในทะเลภายในปี ๒๕๙๓

ในด้านเศรษฐกิจ การย้ายเมืองหลวงใหม่จะช่วยลดการกระจุกตัวของความเจริญและกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกาะชวาซึ่งเป็นที่ตั้งของกรุงจาการ์ตา และกระจายความเจริญทางเศรษฐกิจและความมั่งคั่งไปยังพื้นที่อื่น ๆ รวมถึงการค้าชายแดน เนื่องจากเกาะบอร์เนียวเป็นพื้นที่ที่อินโดนีเซียมีเขตแดนติดกับมาเลเซีย และบรูไนดารุสซาลาม โดยรัฐบาลอินโดนีเซียคาดหวังว่า การย้ายเมืองหลวงจะมีส่วนช่วยสนับสนุนการบรรลุเป้าหมาย Indonesia’s 2045 Vision ซึ่งมีเป้าหมายสูงสุดเพื่อให้อินโดนีเซียหลุดพ้นจากสถานะกับดักรายได้ปานกลางและเป็นประเทศพัฒนาแล้วที่มีรายได้และอิทธิพลทางเศรษฐกิจเทียบเท่าประเทศมหาอำนาจภายในปี ๒๗๘๗

นอกจากนี้ การย้ายเมืองหลวงของอินโดนีเซียยังช่วยแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมทางรายได้ของประชาชนในแต่ละภูมิภาคของอินโดนีเซียซึ่งมีสาเหตุหลักมาจากการพัฒนาที่กระจุกตัวอยู่แต่ในพื้นที่เกาะชวา อันเป็นที่ตั้งของกรุงจาการ์ตาเป็นส่วนใหญ่ จึงเป็นอีกปัจจัยที่ทำให้รัฐบาลอินโดนีเซียต้องกาวิธีกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาคอื่นๆ โดยการขยายความเจริญทางเศรษฐกิจ สังคม และการปกครอง ไปยังเกาะบอร์เนียว ผ่านการสร้างกรุงนุสันตารา

แผนการย้ายเมืองหลวง

หน่วยงานหลักของอินโดนีเซียที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการย้ายเมืองหลวงใหม่คือ กระทรวงการวางแผนการพัฒนาแห่งชาติ (Ministry of National Development Planning: BAPPENAS) ซึ่งมีเป้าหมายให้เมืองหลวงใหม่เป็นเมืองอัจฉริยะที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม โดยรัฐบาลอินโดนีเซียจะจัดสรรพื้นที่กว่าร้อยละ ๗๐ หรือประมาณ ๒,๕๐๐ ตารางกิโลเมตรเป็นพื้นที่สีเขียว รวมทั้งกำหนดให้พื้นที่ร้อยละ ๘๐ ของการสัญจรของประชาชนเป็นการใช้ระบบขนส่งสาธารณะหรือจักรยาน

รัฐบาลอินโดนีเซียแบ่งการพัฒนาเมืองออกเป็น ๕ ระยะ ระหว่างปี ๒๕๖๕ - ๒๕๘๘ ดังนี้ ระยะแรก เป็นช่วงการก่อสร้างอาคารสถานที่และจัดทำแผนการย้ายส่วนราชการในภาพรวม ระยะที่สอง รัฐบาลอินโดนีเซียจะย้ายเจ้าหน้าที่ไปประจำที่กรุงนุสันตารา ร้อยละ ๒๐ ต่อปี โดยประธานาธิบดีอินโดนีเซีย และเจ้าหน้าที่ระดับสูงจะย้ายที่ทำการไปยังเมืองหลวงแห่งใหม่ในปี ๒๕๖๗ ทั้งนี้ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงกลาโหม สำนักงานตำรวจแห่งชาติและสภาที่ปรึกษาประชาชนจะเป็นหน่วยงานที่ต้องย้ายไปยังกรุงนุสันตาราเป็นลำดับแรก ระยะที่สาม รัฐบาลจะพัฒนาเมือง สิ่งอำนวยความสะดวก และสาธารณูปโภค ระยะที่สี่ รัฐบาลอินโดนีเซียจะพัฒนาความเชื่อมโยง (connectivity) ระหว่างกรุงนุสันตารากับพื้นที่ในประเทศและต่างประเทศ โดยตั้งเป้าหมายว่ากรุงนุสันตาราจะเป็นแหล่งรองรับการลงทุนและดึงดูดบุคคลผู้มีทักษะและความสามารถจากนานาชาติ และระยะสุดท้าย คือ การตั้งเป้าหมายให้กรุงนุสันตาราเป็นเมืองแห่งแรกของโลกที่มีประชากรเกิน ๑ ล้านคนที่บรรลุเป้าหมายการปล่อยคาร์บอนเป็นศูนย์ได้ในปี ๒๕๘๘

นอกจากนี้ กรุงนุสันตาราจะเป็นเขตปกครองพิเศษคล้ายกรุงจาการ์ตา ซึ่งจะปกครองโดยรัฐบาลพิเศษ และมีผู้บริหารคือผู้ว่าราชการจังหวัดเทียบเท่าระดับรัฐมนตรี โดยตำแหน่งดังกล่าวมาจากการแต่งตั้งของประธานาธิบดี ซึ่งต่างจากกรุงจาการ์ตาที่ผู้ว่าการมาจากการเลือกตั้ง มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๕ ปี และมีอำนาจหน้าที่ครอบคลุมมิติต่าง ๆ ยกเว้นการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ ความมั่นคง งานยุติธรรม การเงิน การคลัง และศาสนา ซึ่งถือเป็นอำนาจของรัฐบาลอินโดนีเซีย

กรุงนุสันตารากับแนวคิดการย้ายเมืองหลวงของไทย

รัฐบาลไทยเคยมีแนวคิดเรื่องการย้ายเมืองหลวงตั้งแต่สมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยมีแผนจะย้ายเมืองหลวงจากกรุงเทพฯ ไปยังจังหวัดเพชรบูรณ์ แต่ท้ายที่สุดไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากถูกคัดค้านจากสภาผู้แทนราษฎรในสมัยนั้นที่เห็นว่า เป็นการใช้งบประมาณจำนวนมากกอปรกับในขณะนั้นเกิดสงครามโลกครั้งที่ ๒ ทั้งนี้ ในปัจจุบัน นักวิชาการไทยบางกลุ่มเห็นว่า การย้ายเมืองหลวงไม่ใช่คำตอบเดียวของการแก้ปัญหาความแออัดของเมือง แต่ควรเน้นไปที่การกระจายความพัฒนาไปสู่เมืองอื่น ๆ เพื่อสร้างทางเลือกในพื้นที่ให้คนเพื่อจะได้ไม่มากระจุกตัวที่กรุงเทพฯ และเป็นการลดภาระการลงทุนการพัฒนาเฉพาะกรุงเทพฯ เพียงแห่งเดียว

การย้ายเมืองหลวงของอินโดนีเซียจึงเป็นที่น่าจับตามองและเป็นกรณีศึกษาสำหรับไทยซึ่งประสบปัญหาสืบเนื่องจากการขยายตัวของเมืองและประชาชากรคล้าย ๆ กับอินโดนีเซีย โดยไม่ว่าไทยจะดำเนินรอยตามประเทศเพื่อนบ้านอย่างอินโดนีเซีย มาเลเซีย หรือเมียนมาหรือไม่ก็ตาม การย้ายเมืองหลวงของอินโดนีเซียนับเป็นก้าวที่สำคัญของการพัฒนาเมืองแห่งอนาคต ดังจะเห็นได้จากแผนการดำเนินงานที่คำนึงถึงพัฒนาการทางเศรษฐกิควบคู่กับการรักษาสิ่งแวดล้อมโดยคำนึงถึงความยั่งยืนเป็นสำคัญ แผนการย้ายเมืองหลวงของอินโดนีเซียจึงเป็นตัวอย่างที่น่าศึกษาสำหรับไทยและเป็นแม่แบบของการพัฒนาอย่างยั่งยืนสำหรับประเทศต่าง ๆ ต่อไป

**************************

สำนักงานเลขานุการกรม
กรมเอเชียตะวันออก
๔ เมษายน ๒๕๖๕